Unificação do código de defesa dos contribuintes ao CTN
Uma estratégia para coesão normativa
Em 2022 foram apresentados na Câmara dos Deputados dez projetos de lei visando a modernização do processo tributário[1]. Tais projetos decorrem da instauração da Comissão de Juristas (por meio de Ato Conjunto dos presidentes do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal 1/2022) presidida pela ministra Regina Helena Costa e que tem o objetivo de apresentar proposições legislativas tendentes a dinamizar, unificar e modernizar o contencioso tributário nacional.
A fim de alcançar os objetivos propostos, a Comissão foi subdivida em duas subcomissões, a do Processo Administrativo e a do Processo Tributário.
Dentre os projetos de lei, destacam-se dois:
- Projeto de Lei Complementar 124/2022, que dispõe sobre normas gerais de prevenção de litígio, consensualidade e processo administrativo em matéria tributária;
- Projeto de Lei Complementar 125/2022, prescrevendo normas gerais relativas a direitos, garantias e deveres dos contribuintes (Código de Defesa dos Contribuintes).
Referidos textos apresentam pontos de convergência, o que denota a possibilidade de sua unificação, com o objetivo de buscar maior praticabilidade no momento da respectiva aplicação.
Enquanto o Código de Defesa dos Contribuintes visa consagrar a figura do contribuinte como sujeito de direitos e deveres, redefinindo a relação fisco-contribuinte, de modo a promover novo paradigma de confiança e cooperação mútua, o PLP 124/22 possui escopo mais amplo com base em três pilares:
- prevenção de conflitos tributários, como os mandamentos direcionados ao estabelecimento de programas de conformidade e à facilitação da autorregularização;
- adoção de soluções consensuais em litígios tributários, incluindo a desjudicialização dos processos tributários;
- e harmonização das normas relativas ao processo administrativo tributário, como forma de fortalecer o contencioso administrativo por meio da previsão de garantias mínimas a serem observadas por todas as esferas da Federação.
Ao avaliar ambos os projetos de lei complementar, há distinções entre eles, mas em certos pontos muito se assemelham (ou se preocupam) em equalizar a balança entre fisco e contribuinte.
Enquanto o PLP 124/22 percorre caminho normativo com entornos processuais, o PLP 125/22, por sua vez, põe foco comportamental/colaborativo no relacionamento entre contribuinte e fisco.
Porém, como dito, há certos conteúdos em que ambos possuem o mesmo objetivo em relação aos métodos preventivos e de composição de litígios, por exemplo, quando se referem à utilização da arbitragem e mediação, à transação (muito embora já estivesse disciplinada no Código Tributário Nacional, mas agora com ampliação e regulamentação próprias), à consulta tributária e à constituição e efeitos do crédito tributário, dentre outros.
Por outro lado, há certos dispositivos somente considerados no PLP 125/22, como, a Seção I, em que constam dispositivos sobre princípios, direitos e deveres gerais, além de disciplinar critérios comportamentais da Administração Tributária.
Neste ponto já encontramos avanço e quebra de paradigma na relação entre contribuinte e Administração Tributária, ou seja, por meio do PLP 125/22 a intenção do legislador é buscar literalmente a cooperação mútua.
Nessa linha, nota-se que na Seção II – Da atuação cooperativa – o artigo 7º prescreve as responsabilidades da Administração Tributária devendo priorizar a resolução cooperativa e, quando possível, coletiva das controvérsias.
Outro ponto de inovação foi o destaque do Capítulo IV – Dos Contribuintes Bons E Cooperativos e Do Devedor Contumaz – estipulando conceitos e critérios de distinções entre os bons e maus pagadores de tributos.
Em relação aos bons contribuintes nota-se o esforço normativo em dar-lhes especial atenção, visando facilitar a regularização de seus débitos e a apresentação de garantias em execuções fiscais.
Por outro lado, em relação aos maus contribuintes o PLP 125/22 propõe a necessidade de se averiguar tal condição por meio de processo administrativo definitivo, para que aqueles sejam caracterizados efetivamente como devedor contumaz.
A partir deste ponto, o devedor contumaz perde a possibilidade de uso de benefícios ou créditos federais, estaduais ou municipais, parcelamentos de qualquer espécie, remissão ou anistia de dívidas e utilização de prejuízo fiscal ou base de cálculo negativa de Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) para a quitação de tributos, bem como fica impedido de propor recuperação judicial e com risco de convolá-la em falência, caso a Fazenda Pública requeira[2].
Muitos destes novos regramentos se assemelham ao conteúdo da Lei 8.137/90 (que define crimes contra a ordem tributária, econômica e contra as relações de consumo, e dá outras providências), ou melhor, o reforça ao disciplinar condutas como falsificação, simulação, declaração falsa, dentre outras.
Não obstante, percebe-se que o PLP 125/22 ainda se preocupou em atingir eventuais terceiros beneficiários envolvidos com o devedor contumaz ou que se utilizam de outros subterfúgios, como envolvimento de interpostas pessoas, países ou dependências cuja legislação não permita o acesso a informações relativas à composição societária de pessoas jurídicas, à sua titularidade ou à identificação do beneficiário efetivo de rendimentos atribuídos a não residentes[3], por exemplo.
Tendo em vista a necessidade de se comprovar por meio de processo administrativo a configuração do devedor contumaz, a chance de desdobramento no Poder Judiciário tende a aumentar, razão pela qual os contrapesos para mitigar as condutas delituosas do devedor contumaz são muito bem-vindos.
O presente artigo não tem como intuito realizar estudo comparativo entre os referidos projetos de lei complementar, mas sim de provocar a reflexão de que, uma vez constatadas proposições normativas semelhantes e complementares, não seria o caso de sua unificação, na tentativa de tornar o ordenamento jurídico tributário mais coeso possibilitando, inclusive, análise interpretativa sistêmica mais clara e simples?
Nesse sentido, grande parte das disposições do PLP 125/22, no que se refere aos princípios, direitos e deveres da Administração Tributária e dos contribuintes, a figura do bom e mau contribuinte, dentre outras regras, poderiam ser (re)alocadas e incluídas no próprio Código Tributário Nacional, em capítulo inicial introdutório, trazendo simplificação ao ordenamento jurídico, bem como mantendo as prorrogativas e as motivações de ambos os projetos em um só plano normativo.
[1] https://www.stj.jus.br/sites/portalp/Paginas/Comunicacao/Noticias/2022/19092022-Senado-apresenta-projetos-para-reforma-dos-processos-administrativo-e-tributario.aspx
[2] Art. 35 do projeto de lei complementar 125/2022.
[3] Art. 33, § 3º do projeto de lei complementar 125/2022.